D448

1988, 22. únor, Praha. – Dopis Federálnímu shromáždění ČSSR a generálnímu prokurátorovi ČSSR o úpravě stávajícího správního řízení a potřebě správního soudnictví. (Dokument č. 8/88)

V současné době probíhá v odborném i jiném tisku diskuse o potřebě tzv. správního soudnictví. Všichni diskutující se v podstatě shodují v tom, že by rozhodnutí orgánů státní správy měl přezkoumávat nezávislý orgán, zřízený buď v rámci obecných soudů, nebo jako speciální soud správní, který ve formě Nejvyššího správního soudu v Československu již existoval a který byl v roce 1952 zrušen.

Je známo, že orgány státní správy (národní výbory, ministerstva a jejich orgány atd.) rozhodují o právech a povinnostech občanů nesrovnatelně častěji než soudy v občanskoprávních a trestních věcech a že jejich rozhodnutí jsou přitom pro občany stejně závažná, ne-li závažnější než rozhodnutí soudů.

Téměř každý občan má např. nemalé zkušenosti se správními orgány vydávajícími cestovní doklady. Tyto správní orgány, tj. oddělení pasů a víz a odvolací krajská správa pasů a víz, rozhodují v mnoha případech zamítavě. Často jsou tato rozhodnutí vydána bez řádného odůvodnění, jen s poukazem na znění zákona nebo různá nařízení. Úředníci rozhodující o vydávání cestovních dokladů postupují se značnou libovůlí, která nepodléhá kontrole žádné nezávislé instituce.

Z tohoto příkladu je zřejmé, že dosavadní úprava postupu orgánů státní správy a úprava správního řízení vůbec je nedostatečná. Proti návrhům na zřízení správního soudnictví se často uvádí námitka, že již tak přetížené soudy by byly ještě přetíženější. Tato námitka nemůže obstát ze dvou důvodů. Předpoklad, že množství návrhů na soudní přezkoumání správních rozhodnutí bude velké, je zároveň přiznáním, že stávající úprava správního řízení je nedostatečná. Dále pak tato námitka nebere v úvahu to, že soudní přezkoumání po čase mění dosavadní praxi rozhodování správních orgánů. Správní orgán, který si bude uvědomovat, že občan má možnost podat návrh na přezkoumání k soudu, bude nepochybně rozhodovat jinak než dosud, a to tak, aby jeho rozhodnutí nemohlo být v přezkumném řízení zvráceno; tedy postupovat podle svých schopností v souladu s právními předpisy. Nějaký čas bude jistě trvat, než se správní orgány přizpůsobí nové praxi, ale postupně bude četnost návrhů na přezkumné řízení pod tlakem soudů a jejich judikátů klesat, až se ustálí na nějakém únosném minimu. Svědčí o tom i zkušenosti z Polska, kde se obavy z přetěžování soudů ukázaly po čase neoprávněné.

Charta 77 se k závažné diskusi o správním soudnictví připojuje následujícím dokumentem, který formuluje též zásadní požadavky de lege ferenda (tj. jak by tato právní problematika měla být příštím zákonem upravena).

Demokracie a zákonnost jsou v úzkém vztahu: nelze totiž mluvit o vládě lidu, jestliže rozhodnutí jeho zástupců vydaná ve formě zákonů nejsou respektována. Nebezpečí tu hrozí z různých důvodů, nejzávažněji však tam, kde je soustředěna reálná státní moc, tedy ze strany státního aparátu, jenž má vždy tendenci „osamostatňovat se“ ve společnosti, která si jej vytvořila, a dosahovat cílů tou nejkratší a nejjednodušší cestou: tyto tendence pak vedou k ohrožení nebo i přímému porušování objektivního práva. Protože v demokraticky spravovaných státech nejsou občané považováni za pouhé bezprávné poddané a jsou jim poskytována práva i vůči státu, jemuž mají být rovnocenným právním partnerem, dochází současně mnohdy i k porušování těchto práv subjektivních (tj. práv jednotlivých občanů, organizací nebo širších pospolitostí).

Demokraticky spravované státy proto – ve snaze těmto nepříznivým jevům zabránit – zpravidla zavádějí jednak podrobnou právní úpravu postupů, v nichž orgány státní správy o právech a povinnostech občanů a organizací rozhodují (správní řízení) a jimiž do těchto práv zasahují, jednak různé formy právní kontroly činnosti státního aparátu, prováděné nezávislými orgány typu soudu.

Československo mezi takové státy vstoupilo hned po svém vzniku tím, že jedním z prvních zákonů Národního shromáždění byl zákon o Nejvyšším správním soudu (č. 3/1918 Sb.). Za dvacet let existence samostatného státu se sice nepodařilo systém správního soudnictví výrazněji modernizovat, jeho pozitivní význam pro ochranu subjektivních práv však nelze popřít.

Správní soud fungoval i po roce 1945 a s jeho další existencí počítala také Ústava 9. května z roku 1948. Po roce 1948 však činnost správního soudu prakticky ustala a koncem roku 1952 byl vůbec zrušen. Zdůvodňovalo se to tehdy zejména tím, že soustavu státní správy i soudnictví je třeba upravit podle osvědčených sovětských vzorů, že správní soud je přežitkem buržoazního státního aparátu, typicky kapitalistickým zařízením, které mělo jen budit zdání legality, kdežto ve státě budujícím socialismus nejsou zájmy občana a státu protikladné, takže o ochranu zájmů občanů musí být postaráno jinak, a že ochrana zájmů občanů bude zajištěna lépe cestou dozoru nově pojaté prokuratury, takže správní soud se stává zbytečným.

Tak se stalo, že pod ochranou obecných soudů byla ponechána prakticky jen problematika některých nároků z oboru nemocenského a sociálního zabezpečení, avšak i tu byla pravomoc soudů přezkoumávat rozhodnutí orgánů státní správy postupně omezována.

Zakrátko se však ukázalo, že tyto představy nebyly správné. Prokuratura sice měla a má dozírat na orgány státní správy a kontrolovat, zda respektují právní řád, nemůže však zdaleka postihnout činnost státní správy v celé její šíři a nemůže ani zastoupit občany (popřípadě organizace) v jejich „boji“ o respektování subjektivních práv a tím i práva objektivního. Nelze popřít, že v některých případech byla prokuraturou občanům poskytnuta efektivní ochrana a pomoc, to však lze přičíst spíše jednotlivým morálně pevnějším a odborně zdatným prokurátorům než systému prokuratury jako celku, který ostatně pro komplexní a systematickou kontrolu státní správy ani není vybaven (prokurátoři nejsou vázáni jen zákonem, protože musí dbát i služebních příkazů svých nadřízených: nejsou tedy ani formálně nezávislí jako soudci).

Již od počátku šedesátých let bylo proto upozorňováno, že vztahy mezi občany a státem jsou mnohem složitější, než se tvrdilo, a že mnohem složitější je i problematika zajištění zákonnosti v činnosti orgánů státního aparátu.

Důležitým úspěchem těchto snah bylo vydání nového zákona o správním řízení (správního řádu) v roce 1967. Tento zákon, který platí dosud, nejen provedl podrobnou a v mnoho záměrech účinnou regulaci postupu orgánů státní správy při rozhodování o právech a povinnostech občanů i organizací, kterým vrátil rovnocenné postavení účastníků řízení, ale také opět výslovně vyslovil obecnou zásadu, že v případech stanovených zákony přezkoumávají rozhodnutí správních orgánů soudy.

V roce 1969 pak tato zásada nabyla povahy zásady ústavní, když bylo při změně ústavy stanoveno, že působnost soudů při přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí správních orgánů stanoví zákon Federálního shromáždění a že Nejvyšší soud ČSSR v případech určených zákonem přezkoumává zákonnost rozhodnutí federálních orgánů státní správy (článek 98 odst. 4 a článek 99 odst. 2 Ústavy ve znění ústavního zákona č. 155/1969 Sb.). Ústavní zákon o čs. federaci (č. 143/1968 Sb.) přitom navíc počítá se zřízením ústavního soudu ČSSR (článek 86 až 100; podrobnosti má upravit zákon Federálního shromáždění), který by měl také hrát významnou roli při zajišťování zákonnosti ve státní správě (pokud jde o ústavní soudy republik, pak jejich působnost a zásady organizace mají stanovit zákony národních rad).

Žádný z těchto předpokládaných zákonů však dodnes vydán nebyl, takže ústavní principy správního a ústavního soudnictví zatím nebyly v praxi vůbec uplatněny.

Platné zákony připouštějí soudní kontrolu zákonnosti správních rozhodnutí jen ve čtyřech případech, z nichž jen v jednom jde o soudní kontrolu značného významu: pokud jde totiž o přezkoumávání některých rozhodnutí o zákonných nárocích ve věcech důchodového zabezpečení: zkušenosti s tímto způsobem právní ochrany občanů jen potvrzují, že soudní kontrola zákonnosti správních rozhodnutí je nezastupitelná, efektivní a v systému prostředků k zajištění zákonnosti státní správy nezbytná.

Vezme-li se v úvahu, že na celém světě je soudní i jiné kontrole veřejné správy věnována stále výraznější pozornost a že i mnohé členské státy RVHP zavedly soudní kontrolu v mnohem větším rozsahu než Československo (vedle Sovětského svazu i Polsko, Maďarsko, Bulharsko, Rumunsko aj.), nelze než vyslovit s nynějším stavem zásadní nesouhlas.

Na potřebu urychleného a principiálního řešení (vlastně jen praktické realizace platných ústavních zásad) ukazují i mnohé poznatky z praxe. Správní orgány jsou si totiž vědomy, že za daného stavu jsou „soudci ve vlastní věci“, protože prakticky nepodléhají žádné nezávislé vnější kontrole, a proto leckdy i závažnějším způsobem porušují jak předpisy hmotného práva, tak i pravidla správního řízení, aniž by takto postižení občané (popř. organizace) měli reálnou naději na zajištění nápravy. Rozhodnutí správních orgánů jsou mnohdy nedostatečně či nesprávně odůvodněna a v některých – pro občany zvlášť významných – věcech odůvodnění chybí vůbec (např. odmítá-li se vydání cestovního dokladu, odmítá-li se přijetí uchazeče ke studiu na střední nebo vysoké škole apod.), takže rozhodnutí jsou vlastně vůbec nepřezkoumatelná a pro svou nepřesvědčivost nemohou vést k posílení důvěry občanů ve správnost rozhodnutí (srv. ustanovení § 3 odst. 4 správního řádu). Také lhůty k vyřízení věci nejsou mnohdy dodržovány, aniž by vyšší orgány uskutečňovaly opatření proti nečinnosti nižších orgánů, které správní řád vysloveně upravuje (§ 50). (Někdy – zejména ve věcech více či méně „politicky“ závažnějších – se tak děje i s více méně tichým souhlasem prokuratury, která ostatně svou povahou také patří do systému státní správy.) Nelze se pak divit, že sám o sobě dobrý zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (č. 58/1969 Sb.) nachází v oblasti státní správy jen nepatrné uplatnění, když předpokladem nároku na náhradu škody je zrušení rozhodnutí pro nezákonnost a takového rozhodnutí lze uvnitř správy jen těžko dosáhnout.

K tomu pak ještě přistupuje okolnost, že státní správa stále častěji prosazuje do zákonů i jiných právních předpisů takovou úpravu práv a povinností občanů a organizací, která přiznání práva nebo uložení povinnosti prakticky ponechává na volné úvaze správního orgánu, protože je váže na výklad takových vágních pojmů, jako je „zájem státu“, „veřejný zájem“ apod. (při praktické aplikaci se pak např. „zájem státu“ vykládá podle aktuální potřeby a mnohdy rozdílně i vůči jednotlivým osobám, aniž by občan mohl správnost tohoto výkladu ověřit a případně se proti němu účinně bránit). Navíc se některé důležité druhy správního rozhodování vyjímají z působnosti správního řádu (např. rozhodování o povoleních ve věcech devizových, o tzv. devizových příslibech při zamýšlených cestách do zahraničí apod.), nebo se stanoví různé modifikace, které vedou ke zhoršení procesní pozice účastníka řízení.

K nezákonnému postupu dochází leckdy i při tzv. bezprostředních zákrocích orgánů státní správy, jimž vydání rozhodnutí ve správním řízení nepředchází (např. předvedení a zadržení občanů orgány SNB na dobu až 48 hodin, vnikání do bytů, zadržování řidičských průkazů a technických průkazů motorových vozidel, zásahy při různých shromážděních apod.). Proti takovým zákrokům nejsou žádné právní prostředky.

Všichni občané a všechny organizace státní a společenské mají ústavní povinnost řídit se ve všem svém počínání právním řádem a dbát o plné uplatnění zákonnosti v životě společnosti (článek 17 a 34 Ústavy). Důraz, který ústava správně klade na aktivní přístup občanů i organizací k uplatňování zákonnosti, se však – jak je vidět – jen nedostatečně promítá do organizační a procesní úpravy právních prostředků, jež se v tomto směru dávají k dispozici, takže možnost občanů i organizací aktivně prosazovat plné uplatnění zákonnosti – zejména pokud jde o jejich práva subjektivní – je značně omezena. Pocit právní bezmocnosti, který v důsledku toho u občanů mnohdy vzniká (ať již jde o jejich soukromé věci nebo o věci organizací, v jejichž zájmu jednají), pak vede k závažným deformacím právního vědomí a morálky. Občané hledají při řešení svých záležitostí různé „mimoprávní“ cesty, protože řádnou cestu právní považují za neschůdnou, což má za následek neúnosný rozvoj protekcionářství, úplatkářství, neoprávněné preference nebo diskriminace jednotlivců atd. Někdy také volí cestu různých stížností (mnohdy anonymních), které však řádné právní prostředky nemohou nahradit. Přitom je nutno počítat s tím, že bude-li rozšířena ekonomická a právní samostatnost hospodářských organizací, zvýrazní se i jejich subjektivní zájmy a práva a tyto organizace budou pociťovat potřebu právní ochrany ve vztazích s orgány státní správy stejně jako občané.

Za uvedených okolností jsme přesvědčeni, že v zájmu zajištění právní jistoty občanů i organizací, která je nezbytným předpokladem jakéhokoliv společenského rozvoje, je nutno bez prodlení přistoupit k zásadnímu právnímu i organizačnímu řešení založenému na těchto základních principech:

1. Každý – občan i organizace – má právo obrátit se na soud se žádostí, aby přezkoumal zákonnost jakéhokoliv rozhodnutí orgánu státní správy, která se dotýká jeho práv a povinností. Soud je povinen nezákonné rozhodnutí zrušit. Orgány státní správy jsou právním názorem soudu vázány.
2. Každý je oprávněn obrátit se k soudu i v případě, že orgán státní správy nerozhodl o jeho návrhu (žádosti) ve lhůtě stanovené zákonem a nadřízené orgány státní správy neprovedly opatření k nápravě, která jsou podle zákona povinny provést. Pokud soud zjistí, že správní orgány jsou nečinné v rozporu se zákonem, vysloví to rozhodnutím. Příslušný správní orgán je pak povinen do 15 dnů ve věci rozhodnout pod pohrůžkou účinné finanční sankce.
3. Zákonnost rozhodnutí orgánů státní správy přezkoumávají soudy složené z nezávislých soudců, kteří jsou vázáni pouze zákony a dalšími právními předpisy, pokud jsou se zákony v souladu a jejich odborná a morální úroveň zaručuje, že budou schopni správně a v mezích zákona zvážit potřeby veřejné správy i zájmy občanů a organizací.
4. Každý občan má právo obrátit se na soud se žádostí, aby přezkoumal zákonnost bezprostředního zákroku orgánu státní správy, který byl vůči němu proveden. Pokud soud zjistí, že zákrok nebyl proveden v souladu se zákonem, vysloví to rozhodnutím. Toto rozhodnutí je závazným podkladem pro disciplinární (kázeňské) nebo trestní řízení i pro případné řízení o náhradě škody.
5. Zákonnost obecně závazných právních předpisů nižší právní síly, tj. zejména nařízení vlády, vyhlášek ústředních orgánů a obecně závazných nařízení národních výborů, přezkoumávají nejvyšší soudy ČSSR, ČSR a SSR. Soud je povinen pozastavit účinnost nezákonného předpisu nebo té jeho části, která je v rozporu se zákonem.
6. Při vytváření zákonů i dalších obecně závazných právních předpisů bude používána jen taková terminologie, která umožní jasnou a nespornou formulaci práv a povinností občanů a organizací a tedy i přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánů státní správy, jimiž budou tyto předpisy v jednotlivých případech uplatňovány.
7. Při vytváření zákonů nebude vylučována platnost obecného předpisu o správním řízení (správního řádu) pro některé druhy řízení, pokud by tím byla procesní práva občanů a organizací zaručená tímto obecným předpisem popřena nebo omezena.

Stanislav Devátý, Miloš Hájek, Bohumír Janát
mluvčí Charty 77

Zdroj

• ČSDS, sb. Charta 77. – Strojopis, průpis.

Plné znění

• In: Informace o Chartě 77, roč. 11 (1988), č. 4, s. 2–6
• Listy, roč. 18 (1988), č. 2, s. 83–84.

Pole

Název	Hodnota
Řada	Dokumenty Charty 77
Den	22
Měsíc	2
Rok	1988
Zpracovaný	true
OCR	false